การจัดองค์กรของรัฐในรัฐเดี่ยว

รัฐเดี่ยว...

การจัดองค์กรของรัฐในรัฐเดี่ยว

รัฐเดี่ยว คือ เป็นรัฐที่มีศูนย์กลางในทางการเมืองและการปกครองรัฐ ซึ่งมีรัฐสภาอยู่เพียงรัฐสภาเดียวเป็นศูนย์กลางนิติบัญญัติ มีฝ่ายบริหารอยู่เพียงศูนย์เดียวเป็นศูนย์กลางของการบริหารและมีระบบศาลระบบเดียวเป็นศูนย์กลางตุลาการ ราษฎรทุกคนอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายเดียวกัน อยู่ภายใต้อำนาจบริหารของรัฐบาลเดียวกันได้ อยู่ภายใต้อำนาจตุลาการของศาลระบบเดียวกัน รัฐเดี่ยวมีอยู่มากในโลกนี้และมีอยู่ทุกทวีป เช่น ไทย สิงคโปร์ ญี่ปุ่น เป็นต้นรัฐเดี่ยวไม่จำเป็นต้องตั้งอยู่บนผืนแผ่นดินเดียวกันและติดต่อกันไปก็ได้อาจมีลักษณะเป็นรัฐหมู่เกาะ เช่น ญี่ปุ่น อินโดนีเซีย เป็นต้น หรืออาจเป็นดินแดนหลายดินแดนอยู่แยกห่างจากกัน เช่น ปากีสถาน ตุรกี เป็นต้น
รัฐเดี่ยวมีอยู่ในโลกนี้ มีอยู่มาก เช่น จอร์แดน ซาอุดิอารเบีย โอมาน รัฐคูเวต บาเรนห์ การ์ตา ญี่ปุ่น ภูฏาน กัมพูชา มาเลย์เซีย บรูไน จีน เกาหลีใต้ ฝรั่งเศส ลาว เวียดนาม อินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ ไทย เป็นต้น

การจัดองค์กรของรัฐในการปกครองของรัฐในเดี่ยว

การจัดองค์กรของรัฐในการปกครองของรัฐเดี่ยวประกอบด้วย หลักทั่วไปในการจัดองค์กรของรัฐที่เป็นรัฐเดี่ยว ที่ใช้หลักการปกครองแบบรวมอำนาจกับหลักการปกครองกระจายอำนาจ ดังนี้

1. หลักทั่วไปในการจัดองค์กรของรัฐที่เป็นรัฐเดี่ยว
การจัดองค์กรของรัฐ (Organ of state) ตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ (Separation of powers) แยกอออก ได้ 3 องค์กรใหญ่ คือ
1.1 องค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติ
องค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐสภา เป็นองค์กรที่ใช้อำนาจนิติบัญญัติ หรือ เรียกว่าการกระทำทางนิติบัญญัติ ปกติศึกษาในวิชากฎหมายรัฐธรรมนูญ
1.2องค์กรของรัฐฝ่ายตุลาการ
องค์กรของรัฐฝ่ายตุลาการ เป็นองค์กรที่ใช้อำนาจตุลาการหรือการอำนาจพิจารณาพิพากษาคดี ปกติศึกษาในวิชากฎหมายรัฐธรรมนูญและวิชาพระธรรมนูญศาลยุติธรรม
1.3 องค์กรของรัฐฝ่ายบริหาร
องค์กรของรัฐฝ่ายบริหารในการบังคับใช้กฎหมายในการบริหารประเทศและในการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองความต้องการด้านต่างๆของประชาชน องค์กรของรัฐฝ่ายบริหาร แบ่งออกเป็น 2 ระดับ คือ
1. การจัดองค์กรของรัฐฝ่ายบริหารในฐานะฝ่ายการเมือง ฝ่ายการเมือง คือ คณะรัฐมนตรี (นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี) ซึ่งใช้อำนาจตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญกำหนดนโยบายที่เรียกว่า การกระทำทาง “รัฐบาล” และการกำกับดูแลการนำนโยบายสู่การปฏิบัติโดย “ฝ่ายประจำ” ในการบริการสาธารณะทางปกครองและการบริการสาธารณะทางพานิชกรรมและอุตสาหกรรม ปกติศึกษาในวิชากฎหมายรัฐธรรมนูญ
2.การจัดองค์กรของรัฐฝ่ายบริหารในฐานะฝ่ายปกครองหรือฝ่ายประจำ ฝ่ายประจำ คือ องค์กรของรัฐฝ่ายปกครอง ซึ่งใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติ บังคับใช้กฎหมายและนำนโยบายของ “ฝ่ายการเมือง” ไปสู่การปฏิบัติองค์กรของรัฐฝ่ายปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะทางปกครองและการบริการสาธารณะทางพานิชกรรมและอุตสาหกรรม ปกติศึกษาในวิชากฎหมายปกครอง
ซึ่งขอบข่ายที่จะศึกษาวิชากฎหมายปกครอง ก็คือ การจัดองค์กรของรัฐฝ่ายบริหารในฐานะฝ่ายปกครอง ที่มีการจัดองค์กรของรัฐฝายบริหารในฐานะฝ่ายปกครองโดยใช้หลักการรวมอำนาจกับการจัดองค์กรของรัฐฝ่ายบริหารฝ่ายปกครองโดยใช้หลักการกระจายอำนาจ

ภายใต้แนวคิดของรัฐเดี่ยวที่มีรูปแบบการปกครองที่มีศูนย์กลางมีอำนาจสูงสุดและมีอำนาจการปกครองโดยสมบูรณ์ รัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดให้หน่วยย่อยกว่ารัฐบาล เช่น จังหวัดเป็นผู้ดำเนินกิจกรรมของรัฐบาล แต่รัฐบาลส่วนกลางอาจมอบอำนาจให้แก่หน่วยงานของรัฐบาล อาทิ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น องค์การมหาชน รัฐวิสาหกิจ เป็นต้น แต่การมอบอำนาจนี้ต้องกระทำโดยพระราชบัญญัติที่ออกโดยรัฐสภา ไม่ใช่รัฐธรรมนูญและอาจดึงเอาอำนาจกลับคืนมาได้ การมอบอำนาจจากส่วนกลางนี้ ในทางวิชาการเรียกว่า การกระจายอำนาจ

หลักการปกครองแบบรวมอำนาจ

รัฐเดี่ยวนั้นอาจแยกหลักการปกครอง ได้ 2ลักษณะ คือ การปกครองแบบรวมศูนย์อำนาจกับการปกครองแบบกระจายรวมศูนย์

1.หลักการปกครองแบบรวมศูนย์อำนาจ

หลักการปกครองแบบรวมศูนย์อำนาจ (Centralization) เป็นหลักการที่วางระเบียบราชการบริหารโดยมอบอำนาจในการปกครองให้แก่ราชการบริหารส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม หน่วยงานอื่นของรัฐที่มีฐานะเป็นกรมหรือเทียบเท่ากรม และมีเจ้าหน้าที่ของราชการส่วนกลางซึ่งขึ้นต่อกันตามลำดับขั้นการบังคับบัญชาเป็นผู้ดำเนินการปกครอง ตลอดทั้งอาณาเขตของประเทศ ซึ่งมีลักษณะสำคัญ คือ
1.1มีการรวมกำลังในการบังคับต่างๆ คือ กำลังทหารและกำลังตำรวจให้ขึ้นต่อส่วนกลางทั้งสิ้น คือไม่ยอมปล่อยอำนาจ เช่น กำลังทหารส่วนหนึ่งส่วนใดเป็นอิสระไม่ขึ้นต่อส่วนกลาง ทั้งนี้เพื่อจะใช้กำลังเหล่านี้บังคับได้อย่างเด็ดขาดและทันท่วงที ในกรณีที่จำเป็นต้องใช้กำลังบังคับให้เป็นไปตามกฎหมายเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชนและความมั่นคงของประเทศ
2.มีการรวมอำนาจวินิจฉัยสั่งการไว้ที่ส่วนกลาง คือ ให้ส่วนกลาง ซึ่งได้แก่ กระทรวง ทบวง กรมต่างๆ มีอำนาจสั่งการได้ทั่วอาณาเขตของประเทศ
3. มีลำดับชั้นการบังคับบัญชาเจ้าหน้าที่ คือ การติดต่อสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดระหว่างเจ้าหน้าที่ผู้ดำเนินการปกครองต่างๆตามลำดับชั้นการบังคับบัญชา ซึ่งจำแนก ได้ 4 อย่าง ดังนี้
1) อำนาจที่จะออกคำสั่งให้ผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาปฏิบัติ
2) อำนาจควบคุมกิจกรที่ผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาปฏิบัติ
3) อำนาจที่จะลงโทษทางวินัยแก่ผู้อยู่ใต้บังคับบัญชา
4) อำนาจที่จะให้บำเหน็จความดีความชอบแก่ผู้อยู่ใต้บังคับบัญชา

1.2หลักการปกครองแบบกระจายรวมศูนย์อำนาจ

หลักการปกครองแบบกระจายรวมศูนย์อำนาจ (Deconcentration) เป็นหลักการที่ราชการส่วนกลางมอบอำนาจวินิจฉัยสั่งการบางส่วนให้แก่เจ้าหน้าที่ผู้แทนของราชการส่วนกลาง ซึ่งส่งไปประจำปฏิบัติราชการตามเขตการปกครองต่างๆของประเทศ หลักการปกครองแบบกระจายรวมศูนย์อำนาจ จะปรากฏอยู่ในรูปแบบการปกครองแบบภูมิภาค คือ ในระดับ จังหวัดอำเภอ ซึ่งเจ้าหน้าที่ในระดับภูมิภาคนั้นต้องขึ้นอยู่กับส่วนกลางทั้งสิ้น

2.หลักการปกครองแบบกระจายอำนาจ
หลักการปกครองแบบกระจายอำนาจ (Decentralization) เป็นวิธีที่รัฐมอบอำนาจปกครองบางส่วนให้องค์การอื่นนอกจากราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค จัดทำบริการสาธารณะบางอย่างโดยอิสระตามสมควร ไม่ต้องขึ้นอยู่ในความบังคับบัญชาของราชการสวนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค เพียงแต่ขึ้นอยู่ในการกำกับดูแลเท่านั้น หลักการปกครองแบบกระจายอำนาจอาจแยกอธิบาย ได้ดังนี้
2.1 ลักษณะสำคัญของหลักการกระจายอำนาจ
การที่จะรู้ว่ามีการกระจายอำนาจทางปกครองหรือไม่ จะต้องพิจารณาลักษณะสำคัญของการกระจายอำนาจทางปกครอง ซึ่งมีอยู่ 3 ประการ ดังนี้
1. มีการแยกหน่วยงานออกไปเป็นนิติบุคคลมหาชน อิสระจากราชการบริหารส่วนกลาง มีงบประมาณและเจ้าหน้าที่ของตนเอง มีความเป็นอิสระในการจัดทำบริการสาธารณะ โดยได้รับการกำกับดูแลจากส่วนกลาง
2. มีการเลือกตั้ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกระจายอำนาจทางอาณาเขต (ซึ่งจะอธิบายในหัวข้อต่อไป) ทั้งนี้เพื่อให้ประชาชนในท้องถิ่นได้เข้ามามีส่วนร่วมในการปกครองท้องถิ่น ส่วนการกระจายอำนาจทางกิจการ การเลือกตั้งไม่ถือว่าเป็นหลักสำคัญเหมือนกับการกระจายอำนาจทางอาณาเขต
3. หลักการกระจายอำนาจปกครองจะมีความเป็นอิสระ คือ มีความเป็นอิสระ(Autonomy) ที่จะดำเนินกรตามอำนาจหน้าที่ได้เอง โดยไม่ต้องรับคำสั่งหรืออยู่ใต้บังคับบัญชาตามลำดับชั้นของราชการบริหารส่วนกลาง มีอำนาจวินิจฉัยสั่งการและดำเนินการได้ด้วยงบประมาณและด้วยเจ้าหน้าที่ของตนเอง
2.2 หลักการกระจายอำนาจทางอาณาเขต
หลักการกระจายอำนาจทางอาณาเขต เป็นหลักการที่รัฐมอบอำนาการปกครองจากส่วนกลางไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจอิสระในการจัดการปกครองท้องถิ่นของตนเอง กล่าวคือ มีการกำหนดขอบเขตอำนาจไว้เฉพาะถิ่นนั้น และตามหลักทั่วไปจะทำกิจการออกไปนอกเขตไม่ได้ นอกจากจะมีกฎหมายยกเว้นไว้ วิธีการกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นเป็นวิธีที่มอบบริการสาธารณะหลายๆอย่างเกี่ยวกับการปกครองให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดทำด้วยเจ้าหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นๆ
2.3 หลักการกระจายอำนาจทางกิจการและบริการ
หลักการกระจายอำนาจทางกิจการและบริการ เป็นหลักการที่ให้รัฐหรือหน่วยงานของรัฐดำเนินจัดทำกิจการบริการสาธารณะที่มิใช่ส่วนราชการ แต่ให้รัฐส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค หรือ ส่วนท้องถิ่นนั้นเป็นผู้กำกับดูแล หลักการกระจายอำนาจทางกิจการหรือบริการนั้นจะพบได้ในรูปแบบการดำเนินการของรัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน เป็นต้น หลักการกระจายอำนาจทางกิจการและบริการ อาจจัดทำกิจการได้ทั่วทั้งประเทศหรือจัดทำเฉพาะในเขตหนึ่งเขตใดก็ได้ ตามที่กฎหมายกำหนดให้เป็นหน้าที่ขององค์กรนั้นการสาธารณะที่มิใช่ส่วนราชการ แต่ให้รัฐส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค หรือ ส่วนท้
ข้อสังเกต การกระจายอำนาจของรัฐเดี่ยว (Decentralization of Unitary State) กระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น (เช่น ไทย ญี่ปุ่น ฝรั่งเศส) นั้นหมายความว่า เป็นการกระจายอำนาจในการจัดทำบริการสาธารณะหรือการกระจายอำนาจบริหารเพื่อให้ประชาชนในท้องถิ่นต่างๆ รับผิดชอบจัดทำแยกต่างหากจากองค์การปกครองส่วนกลางและเป็นอิสระจากการปกครองส่วนกลาง แต่ไม่ได้มีการกระจายอำนาจนิติบัญญัติหรืออำนาจตุลาการ ดังนั้นเมื่อเราพูดถึงการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในรัฐเดี่ยวอย่างเช่นประเทศไทย สิ่งที่เป็นไปได้มีแต่เพียงการกระจายอำนาจบริหารหรืออำนาจในการจัดทำบริการสาธารณะเท่านั้น ไม่มีการกระจายอำนาจนิติบัญญัติหรือกระจายอำนาจตุลาการสู่ท้องถิ่น เพราะหากมีการกระจายอำนาจนิติบัญญัติและอำนาจตุลาการสู่ท้องถิ่นพร้อมกับการกระจายอำนาจการบริการสาธารณะซึ่งเป็นอำนาจบริหารจะทำให้รัฐเดี่ยวรัฐนั้นกลายสภาพจากรัฐเดี่ยวเป็นสหพันธรัฐทันที

---